Dalla feudalità agli usi civici
La commissione feudale
L’eversione della feudalità, nel Regno di Napoli, non fu una semplice soppressione del passato. La legge del 2 agosto 1806 abolì i diritti feudali nelle loro manifestazioni più evidenti. Nel momento in cui cercava di sciogliere il vecchio ordine, fece emergere un problema molto più difficile: distinguere, nei singoli territori, ciò che era di proprietà degli ex feudatari, e ciò che doveva essere riconosciuto come di proprietà dei residenti, e a quale titolo. Uno fra questi - il più difficile da rappresentare - era il demanio.
I demani non costituivano una realtà uniforme. Vi erano terre feudali, ecclesiastiche, comunali, promiscue; vi erano usi civici radicati nella consuetudine locale; vi erano possessi privati, servitù, diritti di godimento, migliorie apportate dai singoli. La legge del 1° settembre 1806 cercò di dare una disciplina a questa materia, ma lo fece distinguendo casi diversi e rinviando a una molteplicità di accertamenti. Il risultato fu che la riforma, anziché chiudere rapidamente il problema, aprì una nuova stagione di controversie.
Di fronte al moltiplicarsi dei conflitti, il legislatore fu costretto a intervenire più volte, correggendo e precisando la disciplina iniziale. Il decreto dell’8 giugno 1807 tentò di offrire una definizione più ampia di demanio, fondata sull’esistenza degli usi civici e delle promiscuità, ma questo stesso tentativo mostrò quanto fosse difficile separare con nettezza le diverse qualità giuridiche del suolo. L’abolizione della feudalità non eliminava, infatti, la necessità di ricorrere a categorie, titoli e nozioni che provenivano proprio da quel diritto feudale che si dichiarava soppresso.
In questo contesto nacque, con il decreto dell’11 novembre 1807, la Commissione feudale. La sua istituzione fu il segno più evidente dei limiti della legislazione del 1806: non una disciplina già compiuta, ma una serie di interventi che cercavano di inseguire i problemi man mano che si manifestavano. In un primo momento la Commissione fu concepita soprattutto per decidere le liti già pendenti tra baroni e università, e operò in questo modo per tutto il 1808. Le Istruzioni di Procedura del 27 febbraio 1809 la trasformarono in un giudice speciale chiamato a conoscere nuove controversie, con un ruolo centrale nell’accertamento dei diritti sulla terra.
Tra il 1809 e il 1810, la sua attività cambiò scala e significato. Le sentenze si moltiplicarono, le procedure furono accelerate, il Regio Procuratore Winspeare fu incaricato di sostenere le ragioni dei comuni e di impedire tattiche dilatorie. La Commissione non fu più soltanto un organo chiamato a chiudere pendenze del passato: diventò il luogo nel quale diritti nati dalla storia concreta dei singoli territori venivano tradotti nelle categorie ristrette della nuova legislazione. In questo passaggio si vede bene il carattere decisivo della sua esperienza: non solo applicare la legge, ma darle forma, creando criteri e soluzioni destinati a pesare ù oltre la sua breve esistenza, nel lavoro successivo, affidato ai Commissari ripartitori.
Le sentenze della Commissione feudale documentano dunque una fase cruciale della storia giuridica del Mezzogiorno. Soprattutto, esse costruirono quelle categorie giuridiche che vennero usate da giudici successivi e descrivono, ancora oggi, la materia dei diritti collettivi. È da questa stagione che nascono le prime grandi raccolte oggi consultabili nel sito.
Il commissariato per la
liquidazione degli usi civici
Dopo l’Unità d’Italia, la materia degli usi civici non trovò subito una disciplina organica valida per tutto il paese. La l. 2248 del 1865, all. E, si limitò a dare ai Prefetti le competenze dei Commissari ripartitori, introdotti dalle leggi napoleoniche e mantenuti dalla Legge di Amministrazione civile del Regno delle Due Sicilie. Questo, però, valeva solo per il Sud. Solo per le ex province pontificie, furono introdotte leggi speciali dirette a liquidare i diritti collettivi e a dare una forma giuridica alle proprietà delle comunità locali.
La svolta arrivò tra il 1924 e il 1927, quando il legislatore fascista tentò di riordinare l’intera materia su scala nazionale. Il r.d.l. del 1924, poi confluito nella legge 16 giugno 1927 n. 1766, costruì un sistema unitario fondato su un obiettivo molto chiaro: liquidare i diritti collettivi e trasformare le terre in proprietà privata o pubblica. I terreni gravati da usi civici su fondo privato avrebbero dovuto essere liberati attraverso la cessione di una parte del fondo al Comune o alla frazione, per essere poi quotizzate tra i residenti, se ne fosse stata possibile la coltivazione. Le terre di bosco e pascolo sarebbero passate al Comune, per servire a tutti i cittadini, o essere vendute.
La legge del 1927 appartiene pienamente al suo tempo. Essa intendeva costruire, con le terre marginali, una piccola proprietà contadina, tutta compresa nel disegno dell’economia corporativa. In questo quadro si spiega la forte impronta amministrativa della legge, che affidava a un organo speciale — il Commissario per la liquidazione degli usi civici — il compito di accertare i diritti, valutarli e condurre il procedimento di liquidazione.
Il Commissario fu costruito come una figura ibrida, insieme amministrativa e giurisdizionale. Poteva procedere d’ufficio all’accertamento degli usi civici e liquidarli con proprie ordinanze. Quando nasceva una contestazione sull’esistenza dei diritti civici, decideva con una sentenza. Questa commistione di funzioni, coerente con l’impianto originario della legge, ha continuato a produrre problemi anche nell’ordinamento repubblicano, soprattutto dopo il trasferimento alle Regioni di molte competenze amministrative in materia.
Nel secondo Novecento, infatti, la legge del 1927 non è stata sostituita da una nuova disciplina organica, ma è stata progressivamente reinterpretata, in funzione delle diverse fasi storiche che ha attraversato, come la Riforma agraria degli anni '50. Con il passaggio di competenze alle Regioni e con il crescente rilievo della tutela del paesaggio e dell’ambiente, il ruolo del Commissario è mutato profondamente. Da giudice pensato per accompagnare la liquidazione degli usi civici, è diventato sempre più il giudice chiamato ad accertare e proteggere i diritti collettivi nella loro dimensione territoriale e ambientale.
Anche per questo la legge del 1927, nata come legge di transizione e di chiusura, è rimasta al centro della materia fino a oggi. Le raccolte pubblicate nel Bollettino usi civici documentano i primi 35 anni di applicazione della legge, quelli che plasmarono in profondità il paesaggio agrario italiano.